福利国家宪法也能在一定程度上对社会内部加以干预，但其仍然存在诸多问题。

27.陈继昆：《有机农业是可持续发展的方向》，《云南农业》2004年第2期，第16页。在古代，无论是中国还是西方，整体主义直观思辨占据主导地位，但是，近代以来，还原论取而代之，占据绝对主导地位。

地方政府应当根据本地区耕地污染、退化情况，进行休耕轮耕、发展有机农业，引导、鼓励保护性经营，对实施保护性经营的个体户和单位进行生态补偿。在很多东南亚和撒哈拉周边的低收入国家，农业正在转变。如果有政府对农业贷款的控制和（利息的）上线限制，那么农民就不会选择让他们的资源达到恶化或耗竭的程度。陈继昆对有机农业进行了研究，他认为有机农业是基于明确和严格的生产标准，致力于实现社会、经济和生态持续性最优化的农业生态系统，避免使用化学合成品，合成的防腐剂和食品添加剂，不采用辐射和转基因等。国家和社会必须为穷人包括以农业（牧业、渔业等）生产谋生的农民（牧民、渔民）给予适当的补贴，以弥补他们为生态农业所做的牺牲。

转基因食品弥补了粮食短缺，却蕴含着未知的风险。首先，食物权的主体是人人。例如，协同各方达成分别立法的合意之后，即使其中一方嗣后自行修法，其他地方也只能以非正式方式反对，而无权禁止或撤销。

对于协同治理的内容，《宪法》的法治条款以及合宪性审查条款为其提供了积极与消极两个方面的合宪性根据。克服建立在地域分割基础上的低水平发展，是区域协同治理的重要功能。如果跨界事务涉及民族自治地方、特别行政区以及首都地区等具有特殊政治和法律地位的地方，那么亦应由中央处理。《宪法》序言将发展社会主义市场经济作为国家的任务，第15条规定国家实行社会主义市场经济，都为区域协同治理设定了经济发展的目标。

2014年，京津冀三省市人大常委会主任会议分别通过《京津冀人大法制工作机构联系办法》，约定常委会法制工作机构是推进京津冀立法工作协同的综合部门之一。作者简介：于文豪，法学博士，中央财经大学法学院教授。

[39]地方之间就跨域公共事务联合作出决定的，应通过适当方式向上级机关或国务院、全国人大常委会报备，但是属于地方性事务的，无须事先报批。[15]尽管这一判断具有联邦制背景，但是公共产品受益范围的超地域性，的确是判断协同治理是否具有跨界性的重要标准。[35]具体来说，协同组织的成立须满足4个方面的要求：一是合法性。区域协同治理并非地方完全自主，中央的控制权是十分必要的。

此时，在不妨碍国家统一和开放市场、不抵触中央统一领导的前提下，有关协同活动可以自主开展，无须等待上级或中央的明确授权。从宪法的内在价值和协同治理的合宪性链条出发，区域协同治理应当构建目标规则、不抵触规则、监督规则、关系平等规则、效力规则和形式规则。首先，地方应当对协同事项具有地域管辖权和事务管辖权。[27]当然，对于行政机关的协同行为，在符合规定条件的情形下，人民法院可按照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）进行附带性审查。

一种代表性的观点是，把区域协同行政协议作为法律规范性文件来对待，使行政协议不仅仅约束缔约方（法律规范性文件的制定者），而且也约束辖区内所涉及的公众。[9]区域协同治理要求地方主动打破市场藩篱，实现区域内、地方间的市场要素自由流通，在公平互利的前提下，实现错位且互助的共同发展。

其一，对于不同地方的人大及其常委会以及工作机构之间达成的书面文本，由于涉及需要民主审议的事项以及人大制度的运行和监督，因此公众应拥有知情权。此外，由于地方天然具有的自利倾向和扩张动机，甚至可能引发地方竞争的非理性化，因此有必要确立恰当的地方关系规则。

如果产生外部法律效果，那么协同行为应得到公众的遵守，公众的行为要受其规制。同时要注意，区域协同治理会产生外溢效应，从而对区域外民众利益产生影响。判断区域协同治理是否满足不抵触原则，应当从以下3个方面展开。在法学研究上，目前除对行政协议等问题研究较多以外，在其他方面并无太多的推进。区域协同治理是超行政区域的权力行使活动，不能如纯粹地方事务一般完全交由地方自行决定。有学者指出：目前导致我国区域合作停滞不前的重要原因是地方政府不知道是否有权自主进行区域合作，也不知道未经中央批准的区域合作协议是否具有法律效力。

《宪法》中的3类规范为之提供了体系化的合宪性根据，而实践中的相关政策举措则进一步强化了其实质正当性。对区域合作的规定都很简单和原则，需要根据本地方实际情况加以细化。

区域协同治理能否存在、如何存在的根本前提是其合宪性问题。还有学者主张针对某类具体协同行为制定单行立法，如针对行政协议这一合作类型单独制定行政协议法。

法治体现了规则治理、民主治理、公开治理、公平治理的要求。如果没有明确的责任规则，那么内部效力就只能依靠政治伦理来保障。

[14]其二，需要协同治理的公共事务具有跨界性，即超越单一行政区域管辖的地域范围或者效力范围。这些组织机构虽然活动频繁，但是并非法定机构，存在机构设置任意、协调力度不足、职权依据不清、责任追究困难等缺陷。其理由是：一方面，法律的制定周期较长，行政法规、行政规章的效力位阶偏低，遑论部门规范性文件，因此具有较高权威性和效率性的全国人大常委会决定就是一个最优选择。[31]参见杨治坤：《区域治理的基本法律规制：区域合作法》，《东方法学》2019年第5期。

区域政府之间的合作，不仅不能损害合作一方政府机关辖区内公民的权益，而且不能损害合作双方辖区外公民的权益。此外，人民法院在行政诉讼中对协同规范的审查适用也属于该层面。

宪法规范和政策实践都表明，作为协同治理主体的地方，是具有自主行为权限和行为能力的，应予包容鼓励。若是，则相关协同治理活动不具有正当性。

对于地方政府间的协同活动，由于有必要协同治理的事务往往都是重大事项，因此按照《宪法》第99条和第104条的规定，本级人大及其常委会有权审查、讨论、决定，并可以撤销其认为不适当的决定和命令。在行为法中还应构建协同治理的程序规则。

区域由不同的地方组成，讨论区域必然涉及地方。如果是地方人大及其常委会或地方政府对下级机关提出要求，那么应符合协同目标规则。例如，对于京津冀协同治理活动，可以考虑在独立于京津冀三地的全国最高法院设立专门负责保障全国人大相关立法得以实施的法庭，或者京津冀三地协商设立三方共同信任的仲裁庭，专门负责审理围绕三地合作协议发生的诉讼。对于地方人大常委会之间的协同活动，由于其体现形式主要是在达成协同共识基础上的各自立法或决定行为，因此本级人大有权对其认为不适当的立法或决定予以改变或撤销。

从实质上说，地方是中央政策的执行者和落实者，而跨地域协同可能对中央的权威和统一领导形成不利的影响。[11] 我国是单一制国家，中央对地方具有领导权，但地方具有一定的自主性也是逻辑和实践的必然。

联席会议、行政协议、联合制定政策文件等形式已在实践中得到充分运用，从中提炼共性规则是可能的。在按要求协同的情况下，协同目标以上级政策文件的明确规定为依据。

第二，从协同治理参与方所在地的其他国家机关的角度来看，其可以通过民主审议、领导管理等方式予以监督。注释: [1]除协同治理外，在实践和研究中还有合作治理、协作治理等表述。

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